TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2011/23

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por no haberse acreditado su intervención en la expedición de la norma

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

AUTO 2011 DE 2023

 

Expediente: LAT-489

 

Revisión de constitucionalidad de la Ley 2288 de 2023 “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio entre la República de Colombia y la República de Costa Rica sobre Asistencia Judicial en Materia Penal’, suscrito en Washington, el 4 de junio de 2018”.

 

Asunto: Manifestación de impedimento de la procuradora general de la Nación  

 

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver la manifestación de impedimento presentada por la procuradora general de la Nación, dentro del presente juicio de constitucionalidad de la Ley 2288 de 2023, “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio entre la República de Colombia y la República de Costa Rica sobre Asistencia Judicial en Materia Penal’, suscrito en Washington, el 4 de junio de 2018”.

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            Conforme a lo previsto en el artículo 241.10 de la Constitución Política, el 10 de marzo de 2023, la Corte Constitucional -mediante auto del suscrito magistrado sustanciador- avocó conocimiento del examen de constitucionalidad de la Ley 2288 del 13 de febrero de 2023, “por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio entre la República de Colombia y la República de Costa Rica sobre Asistencia Judicial en Materia Penal’, suscrito en Washington, el 4 de junio de 2018” (“el Convenio”). En dicho proveído también se decretaron como pruebas los antecedentes legislativos de la norma examinada, y se indicó que, una vez concluido el recaudo probatorio, se procediera con la fijación en lista del proceso para intervenciones ciudadanas, y simultáneamente se corriera traslado del trámite a la procuradora general de la Nación para que, en el término de 30 días, rindiera su concepto sobre la constitucionalidad de la norma enjuiciada, de conformidad con el artículo 7° del Decreto Ley 2067 de 1991.

 

2.            El 14 de agosto de 2023, en vigencia del término referido^[1], la procuradora general de la Nación presentó a la Corte un escrito en el que manifestó su impedimento para emitir el aludido concepto, por considerarse incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma bajo examen -art. 25 del Decreto Ley 2067 de 1991-. Al respecto, señaló que, mientras se desempeñó como ministra de Justicia y del Derecho, “tuve conocimiento y orienté algunas de las actividades internas necesarias para poner en consideración de las cámaras”^[2] la ley objeto de examen. Como sustento, adujo que esta corporación en el pasado ha admitido manifestaciones de impedimento similares -autos 969 de 2021, 1729 de 2022, 1730 de 2022, 214 de 2023 y 251 de 2023-.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

A.          Competencia

 

3.            La Corte es competente para resolver sobre los impedimentos manifestados por la procuradora general de la Nación, en lo que se refiere al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control abstracto de constitucionalidad, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada en la materia^[3].

 

B.           Causal de impedimento del procurador general de la Nación por haber intervenido en la expedición de la norma examinada. Reiteración de jurisprudencia.

 

4.            En un proceso judicial, las causales de impedimento y recusación se encuentran instituidas para garantizar la independencia e imparcialidad del funcionario llamado a resolver el objeto del litigio, pues tales atributos constituyen pilares esenciales de la administración de justicia^[4]. Y justamente para garantizar la autonomía e independencia judicial, esta corporación ha sostenido que dichas causales son taxativas, tienen carácter excepcional y son de interpretación restringida^[5], pues no pueden convertirse en instrumento para apartar injustificadamente al funcionario del cumplimiento de sus competencias constitucionales y legales. 

 

5.            En el proceso de control abstracto de constitucionalidad, las referidas causales se extienden al procurador general de la Nación^[6], por virtud de la función que los artículos 242.2 y 278.5 de la Carta le asignan en el sentido de rendir su respectivo concepto sobre la norma enjuiciada, como supremo director del Ministerio Público^[7] y representante del interés general^[8].

 

6.            Si bien la configuración de la causal de impedimento del procurador se examina con una menor intensidad que la que corresponde a los magistrados, esto en modo alguno desvirtúa del deber de imparcialidad que le asiste a dicho funcionario. Esta “no es una exigencia reservada exclusivamente a los jueces, sino también predicable de los intervinientes obligatorios del proceso los que, a pesar de no participar en la decisión del asunto, su actuación procesal sí tiene la capacidad de influenciar el sentido del fallo y de generar confianza o desconfianza de los justiciables, en la imparcialidad de la Administración de Justicia.”^[9]

 

7.            Los artículos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 de 1991^[10] regulan las causales de impedimento o recusación en el proceso de constitucionalidad, y una de ellas consiste en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. Al respecto, esta corporación ha considerado que la configuración de dicha causal “supone demostrar que, efectivamente, existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control, excluyendo aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo.”^[11]

 

8.            Así, teniendo en cuenta que la normatividad no define la amplitud de la causal ni las actuaciones que constituyen participación en la expedición de la ley, a modo de ilustración cabe señalar que la Corte ha aceptado impedimentos del representante del Ministerio Público, entre otros eventos, cuando: “(i) la iniciativa fue presentada por dicha autoridad; (ii) cuando ella fue miembro de la comisión o subcomisión encargada de su redacción; o (iii) cuando tomó parte en los debates que condujeron a su aprobación”^[12]. También ha considerado esta corporación que las siguientes circunstancias constituyen una intervención en la expedición de la norma: “(i) intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara durante el trámite legislativo; (ii) participación en la comisión redactora de la norma; (iii) remisión de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con su conveniencia y constitucionalidad; (iv) presentación, ante el Congreso, del proyecto de ley que da origen a la norma acusada, y (v) participación en la sanción de la norma.”^[13]

 

9.            Con todo, es preciso advertir que, dado el carácter taxativo y restringido del impedimento -supra numeral 4-, para que éste resulte fundado se requiere que quien lo formula (i) invoque una de las causales previstas en la norma; y (ii) establezca la correspondencia entre los hechos que a su juicio originan el impedimento y el supuesto fáctico descrito en la causal respectiva^[14]. De no acreditarse esto último, la manifestación resulta impertinente.

 

C.          Análisis del caso concreto

 

10.        En el asunto bajo examen, la procuradora general de la Nación se considera incursa en la causal de haber intervenido en la expedición de la Ley 2288 de 2023, por cuanto “tuvo conocimiento” y “orientó algunas de las actividades internas” necesarias para poner en consideración de las cámaras el proyecto de ley respectivo. No obstante, ninguno de tales planteamientos se corresponde con el supuesto fáctico de la referida causal.

 

11.        Primero, el estar enterada de la iniciativa legislativa de ninguna manera se puede entender como un acto de intervención en la expedición de la Ley. Segundo, la afirmación de la señora procuradora en cuanto a que “orientó actividades internas necesarias para la presentación del proyecto de ley ante las cámaras del Congreso” es de tal grado de abstracción que impide concluir que dichas “actividades internas” constituyeron una participación en el trámite de expedición de la norma. Era de cargo de la funcionaria precisar en qué consistieron tales actuaciones, más aún si se tiene en cuenta que la iniciativa se radicó ante el Legislativo el 1° de diciembre de 2021^[15], es decir, más de 15 meses después de que dejó de ejercer como ministra de Justicia y del Derecho^[16].

 

12.        La Sala no desconoce que la causal en cuestión es de carácter amplio por cuanto no define qué acciones se entienden como “intervención en la expedición de la norma”; sin embargo, esto en modo alguno releva a quien manifiesta el impedimento de precisar los hechos concretos que, a su juicio, lo obligan a apartarse del proceso de constitucionalidad. Lo contrario implicaría desconocer el carácter taxativo, excepcional y restrictivo del régimen de impedimentos.

 

13.        Por lo demás, aunque la señora procuradora trae a colación 5 pronunciamientos de esta corporación en los que, según indica, se han aceptado impedimentos en casos similares al que aquí se estudia, la Sala observa que, a diferencia del caso bajo examen, en tales oportunidades la representante del Ministerio Público sí precisó los actos concretos que evidenciaban su intervención en el trámite de expedición de la norma, como la suscripción de documentos o la participación en la elaboración del proyecto de ley respectivo, como se aprecia a continuación:

 

 

14.        En suma, los hechos expuestos por la procuradora general de la Nación como fundamento del impedimento que manifestó para conceptuar sobre la constitucionalidad de la Ley 2288 de 2023, no guardan correspondencia con la causal que invocó consistente en haber intervenido en la expedición de dicha norma. Por consiguiente, la Sala declarará infundado el impedimento y solicitará a la representante del Ministerio Público rendir el respectivo concepto. 

 

En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

RESUELVE

 

Primero.- DECLARAR INFUNDADO, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por la procuradora general de la Nación, Margarita Cabello Blanco, para emitir concepto dentro del expediente LAT-489.

 

Segundo.- ORDENAR a la Secretaría General de la Corporación que comunique la presente decisión a la señora procuradora general de la Nación a efectos de que rinda el concepto al que aluden los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.

 

Tercero. Contra esta providencia no procede ningún recurso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

AL AUTO 2011/23

 

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Se debió precisar que no configuran impedimento ni recusación, las actuaciones en cumplimiento de funciones constitucionales y legales (Aclaración de voto)

(…) las causales invocadas y los hechos en  que se fundametan los impedimentos presentados por quien desempeñe el cargo de Procurador General de la Nación deben evaluarse en cada caso concreto y, se reitera, en principio, no pueden configurarse a partir de actuaciones suyas dentro del estricto marco de sus funciones constitucionales y legales, a menos que efectivamente se configure un impedimento, como podría ocurrir en los casos en que, con fundamento en el artículo 278.3, hubiere presentado el proyecto de ley objeto de control; hubiere manifestado opiniones personales o posturas políticas por fuera del ejercicio de sus funciones, y, por supuesto, cuando se trate de conceptos emitidos con anterioridad al desempeño del cargo.

PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Funciones (Aclaración de voto)

 

 

Referencia: manifestación de impedimento de la procuradora general de la Nación en el expediente LAT-489

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro mi voto en el presente asunto, pues, si bien acompaño la decisión de declarar infundado el impedimento presentado por la procuradora general de la Nación, considero que se debió precisar que no son constitutivas de impedimento ni recusación las actuaciones de dicho servidor en cumplimiento de sus funciones constitucionales, como cuando fija la posición institucional de la Procuraduría en un determinado asunto, por las siguientes razones:

 

1.                 Ni la Constitución ni la ley establecen un régimen de impedimentos aplicable al procurador general de la Nación en su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control constitucional adelantados por la Corte Constitucional. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corte ha admitido la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones previsto en el Decreto 2067 de 1991 –para los magistrados que la integran– al procurador general de la Nación, cuya participación en estos procesos exige tal imparcialidad y probidad que resulta indispensable garantizar su objetividad, sin que ello implique limitar sus funciones constitucionales relacionadas con la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, la protección de los derechos humanos y la defensa de los intereses de la sociedad.

 

2.                 En ese sentido, la Corte ha reiterado en los autos 888A de 2022, 101A de 2021, 100A de 2021, 777 de 2018 y 369 de 2018 que la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones extensiva al procurador no puede hacerse de manera absoluta ni automática, pues ello impediría que el funcionario cumpliera con sus deberes constitucionales establecidos en el artículo 277 de la Constitución.

 

3.                 En particular, sobre la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada –prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991– esta corporación ha señalado que no puede aplicársele con el mismo rigor al procurador que a los magistrados, debido a que: (i) su función en los procesos de control abstracto es la de rendir concepto sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas y no la de intervenir en la decisión al respecto, pues esta competencia es exclusiva de esta corporación; (ii) el concepto del procurador no es vinculante para la decisión que sea adoptada por la Corte, pese al importante rol que le atribuye la Constitución en el trámite de estos procesos, conforme con el diseño participativo y deliberativo de los mismos, y (iii) no existe una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad en los términos del artículo 278.5 de la Constitución^[23].

 

4.                 Sin embargo, de acuerdo con los autos 415 de 2023, 414 de 2023 y 213 de 2023, entre otros, la causal de impedimento puede configurarse cuando el procurador emite previamente un concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada y este realmente afecta su imparcialidad e independencia en el proceso, puesto que la causal busca evitar que el funcionario “que haya prefijado conceptos en relación con la constitucionalidad de la norma, dentro o fuera del proceso, lo resuelva, para que así se garantice su imparcialidad en la decisión”^[24].

 

5.                 Dada esta disparidad de criterios, la Corte debería unificar la jurisprudencia respecto de esta causal específica –prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991–, para precisar que no se configura cuando el procurador general de la Nación, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, fije la posición institucional de la Procuraduría en relación con la constitucionalidad de una disposición en concreto.

 

6.                 Conviene reiterar, entonces, que el control de constitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana de innegable dimensión política que se tramita ante la Corte Constitucional, en cuanto órgano al que el constituyente ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241). Este proceso, de carácter público, participativo y deliberativo, tiene por objeto el control del poder de configuración del ordenamiento jurídico que la Constitución atribuye al Congreso y, excepcionalmente, al presidente de la República. No se trata, en consecuencia, de un juicio en el que se enfrenten partes procesales con intereses contrapuestos ni en el que, por tanto, proceda, en estricto sentido, la garantía del derecho de defensa, pues quienes concurren al proceso lo hacen con el objeto de hacer valer la integridad y supremacía de la Constitución, interés en el cual coinciden todos los intervinientes.

 

7.                 Por estas razones, el régimen aplicable en los procesos que se surten ante la Corte Constitucional, no contempla causales de impedimento ni de recusación respecto del presidente de la República ni del presidente del Congreso, a quienes de acuerdo con el artículo 244 de la Constitución debe comunicárseles la iniciación de los procesos de constitucionalidad; ni de los ciudadanos que concurren al proceso como demandantes o como impugnadores o defensores de las normas sometidas a control (artículo 242.1 de la Constitución); ni de los representantes de las entidades públicas y privadas (artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991), ni de los expertos invitados a presentar concepto (artículo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991). Esto, pese a que, en determinados casos y dependiendo de los supuestos fácticos que se aduzcan, la Corte pueda encontrar configurada una determinada causal^[25].

 

8.                 Sobre las funciones del procurador general de la Nación es preciso tener en cuenta que la Constitución le atribuye, entre otras, la de vigilar el cumplimiento de la Constitución (artículo 277.1), proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad (artículo 277.2), defender los intereses de la sociedad (artículo 277.3), defender los intereses colectivos y del ambiente (artículo 277.4), e intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías fundamentales (artículo 277.7).

 

9.                 Para el cumplimiento de estas funciones, el procurador cuenta con mecanismos formales, como en el caso de su intervención, por sí o por medio de sus delegados y agentes, en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, y con canales y mecanismos no necesariamente formales o institucionalizados, como cuando se trata del ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la Constitución o la defensa de los intereses colectivos y de la sociedad. Ni la Constitución ni la ley establecen mecanismos para el ejercicio de esta función, sin perjuicio de que, como todas las demás autoridades, el procurador deba actuar dentro del estricto marco de sus competencias constitucionales y legales, bajo el principio de colaboración armónica y en función de la realización de los fines esenciales del Estado.

 

10.              Debido a este importante rol dentro del Estado, los ciudadanos tienen derecho a que el procurador ejerza un papel activo en el cumplimiento de sus funciones, y a conocer su posición y sus conceptos institucionales en esta materia, así como a obtener información sobre sus actuaciones porque, a partir de ella, entre otras fuentes de información, cuentan con elementos de juicio para su participación en el control del poder político de configuración del ordenamiento jurídico. Por ello, resulta razonable que el procurador utilice todos los medios a su alcance, entre ellos los medios de comunicación, participe en el Congreso y en debates públicos en diversos escenarios o acuda a las comunicaciones escritas, etc., para fijar la posición institucional de la procuraduría en relación con la constitucionalidad de los proyectos de ley, sin perjuicio de que luego pueda concurrir al proceso de control judicial de constitucionalidad, pues lo contrario implicaría establecer una incompatibilidad en el ejercicio de sus funciones constitucionales, como por ejemplo, entre la de vigilar el cumplimiento de la Constitución prevista en el artículo 277.1, y la de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad, prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.

 

11.             Por tales razones, la Corte ha entendido que la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada se configura únicamente cuando la opinión vertida por el funcionario se produce por fuera del ejercicio de sus funciones, como lo precisó en el Auto 777 de 2018:

 

“Por un lado, la causal debe interpretarse de tal modo que no dificulte, impida u obstaculice el cumplimiento del rol institucional de la Procuraduría General de la Nación, y por ende, sus funciones en relación con los procesos de constitucionalidad abstracta, ni en relación con otros trámites en los que deba fijar su posición sobre la constitucionalidad de la normatividad legal. Y de entenderse que cuando el Procurador se pronuncia sobre la validez de una disposición legal queda impedido para pronunciarse sobre la constitucionalidad de tal norma en el marco del control abstracto de constitucionalidad, se entorpecería artificiosamente el rol de la Vista Fiscal como garante del orden jurídico. 

 

Asimismo, debe tenerse en cuenta que la finalidad fundamental del régimen de impedimento consiste en garantizar la neutralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, neutralidad e imparcialidad que, a su turno, no se encuentra comprometida por el hecho de verter (sic) una opinión sobre la validez de una disposición, y posteriormente hacerlo de nuevo en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracto por quien NO cumple funciones jurisdiccionales, y por quien carece de potestades decisorias. 

 

Partiendo de estas dos premisas, este tribunal ha concluido que el pronunciamiento previo del Procurador General de la Nación en relación con la validez de una disposición legal en el marco de sus funciones, no lo inhabilita para pronunciarse posteriormente sobre la constitucionalidad de esa misma disposición en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracta. Precisamente, en el auto No. 369 de 2018 este tribunal negó el impedimento formulado por Procurador General de la Nación para emitir concepto sobre la Proyecto de Ley Estatutaria No. 08 de Senado y 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, argumentando que la opinión vertida en los medios de comunicación sobre la validez de tal acto, se relacionaba directamente con sus funciones constitucionales y legales, y que en razón de ello, no se configuraba la mencionada causal”^[26].

 

12.             De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por otra parte, no cualquier opinión o expresión relacionada con la disposición objeto de control configura la causal “haber conceptuado” sobre su constitucionalidad, sino que debe ser un juicio de valor jurídico trascendental sobre “la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma sometida a examen del juez que lo emite, lo que significa concretamente que éste (i) haya avanzado los elementos de la parte resolutiva de la sentencia que está por proferirse, (ii) o bien, haya avanzado fundamentos necesarios para la decisión, de los que se desprenda inequívocamente su pensamiento en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas sometidas a examen”^[27].

 

13.             En consecuencia, las causales invocadas y los hechos en que se fundan los impedimentos presentados por quien desempeñe el cargo de procurador general de la Nación, deben evaluarse en cada caso concreto y, se reitera, en principio no pueden configurarse a partir de actuaciones suyas dentro del estricto marco de sus funciones constitucionales y legales, a menos que efectivamente se configure un impedimento, como podría ocurrir en los casos en que, con fundamento en el artículo 278.3, hubiere presentado el proyecto de ley objeto de control; hubiere manifestado opiniones personales o posturas políticas por fuera del ejercicio de sus funciones, y, por supuesto, cuando se trate de conceptos emitidos con anterioridad al desempeño del cargo.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

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